Более десяти лет назад в России были заложены новые правовые основы, регламентирующие взаимоотношения между собственником недр - государством и недропользователями. В 1992 г. принят Федеральный закон "О недрах". Целью принятия закона было дать возможность отраслям природно-ресурсного комплекса свободно развиваться в новых условиях рыночных отношений. Но одновременно в действующем законодательстве имеется ряд недостатков, наличие которых сдерживает эффективное использование минеральных ресурсов и их воспроизводство.

Анализ проведенных парламентских слушаний, "круглых столов", конференций показал, что вопросы, связанные с Федеральным законом "О недрах", очень часто затрагивались Федеральным Собранием РФ. Этой теме посвящены как отдельные мероприятия, так и выступления в рамках других тематик. По итогам всех мероприятий приняты рекомендации.

В 2003 г. Государственной Думой РФ проведены парламентские слушания на тему "Законодательство Российской Федерации о недрах и недропользовании: актуальные проблемы". В итоговом документе содержатся следующие выводы.

Анализ действующего законодательства о недрах, правоприменительной практики и перспектив развития законодательства о недропользовании показывает, что для государства на сегодняшний день центр тяжести нерешённых вопросов недропользования смещается из сферы распределения изученного фонда недр и выдачи лицензий в сторону его эффективного управления и дальнейшего изучения минерально-сырьевой базы с целью осуществления мероприятий по воспроизводству запасов.

Для недропользователя, в свою очередь, существенное значение имеет создание однозначных, стабильных процедур контроля и управления в отношении его деятельности, которые предполагают использование экономических методов стимулирования и гарантируют равные конкурентные условия хозяйствования.

Управление государственным фондом недр, контроль за эффективностью его использования, разрешение споров в процессе недропользования невозможны без процедур, способствующих принятию оптимальных управленческих решений. Такие процедуры должны основываться как на экспертных оценках, так и на официально утверждённых расчётных методиках.

В связи с этим в настоящее время и государство, и недропользователи одинаково заинтересованы в закреплении законодательных механизмов, позволяющих объективно производить оценку стоимости запасов, а также в совершенствовании процедур уступки прав пользования недрами.

Одним из механизмов, направленных на существенную либерализацию отношений недропользования, могут служить продажа и залог прав пользования недрами, предполагающие проведение аудита запасов.

В случае принятия решения о целесообразности введения институтов продажи и залога прав пользования недрами для обеспечения их реализации необходимо решить целый комплекс неурегулированных действующим законодательством вопросов. Решение этих вопросов позволит отказаться от непрозрачных для государства и финансово неэффективных для компаний схем передачи прав пользования недрами посредством реорганизации.

В перспективе опыт продажи и залога права пользования недрами может быть использован в реформировании системы лицензирования и позволит усовершенствовать процедуры независимой стоимостной оценки распределяемого фонда недр.

Проведение аудита в процессе подготовки месторождений для осуществления процедур залога или продажи может являться одним из оснований для принятия решений об установлении справедливого уровня налоговой нагрузки для недропользователей путём применения дифференцированной ставки налога на добычу полезных ископаемых.

В итоговом документе было отмечено отдельно, что изложенные в рекомендациях конференции, проведенной Комитетом по природным ресурсам и природопользованию в октябре 2002 г. - "Законодательство Российской Федерации о недрах: проблемы разграничения полномочий в сфере управления государственным фондом недр", о недостатках действующего законодательства о недрах до сих пор не нашли своего решения и требуют рассмотрения при подготовке новой редакции законодательства о недрах. К их числу можно отнести:
отсутствие правовых основ для внедрения рентных принципов налогообложения в недропользовании, позволяющих учитывать различие географических, горно-геологических, экономических и иных условий разработки месторождений;
отсутствие чёткого разграничения предметов ведения и компетенции Российской Федерации и её субъектов, а также однозначной процедуры реализации принципа совместного ведения в отношении недр;
отсутствие законодательно закрепленных экономических механизмов стимулирования региональных поисково-оценочных работ, а также регулирования изучения нераспределённого фонда недр;
отсутствие законодательных механизмов, обеспечивающих финансирование мероприятий по воспроизводству минерально-сырьевой базы в необходимых объёмах;
неоднозначность законодательных норм, гарантирующих продление лицензий для компаний, ведущих разведку за собственный счёт, в случае открытия ими месторождения полезных ископаемых;
недостаточность нормативно-правовых актов, устанавливающих стабильность условий недропользования с закреплением взаимных обязательств, ответственности и финансовых гарантий государства и недропользователя на весь срок отработки месторождения, исключающих его неэффективное использование и выборочную отработку наиболее богатых и доступных ресурсов;
отсутствие экономических механизмов, стимулирующих отработку старых месторождений в стадии исчерпания балансовых запасов и отрицательной рентабельности добычи, в случае признания государством целесообразности вести разработку таких месторождений.

В 2004 г. Комитетом по природным ресурсам и природопользованию Государственной Думы РФ проведены парламентские слушания на тему "Правовые и организационно-экономические аспекты применения системы дифференцированного налогообложения в природно-ресурсном секторе Российской Федерации". При подготовке итогового документа были учтены рекомендации проведенных ранее парламентских слушаний "Нефть и газ континентального шельфа: проблемы освоения и рационального использования" от 11 апреля 2002 г., рекомендации второго Всероссийского энергетического форума "ТЭК России в XXI веке" от 3 марта 2004 г., рекомендации Всероссийской конференции "Законодательство Российской Федерации о недрах: проблемы разграничения полномочий в сфере управления государственным фондом недр" от 24 октября 2002 г., материалы пятого всероссийского съезда геологов, состоявшегося 27 ноября 2003 г., постановление Государственной Думы от 6 июля 2001 г. № 1763-III.

В итоговом документе нашли отражения следующие позиции. Действующая система налогообложения не учитывает состояние и возможности минерально-сырьевой базы страны, объективно индивидуальные рентные возможности месторождений, создает неравные конкурентные условия, а в ряде случаев запрещает разработку мелких и средних месторождений нефти и газа, разрабатываемых малыми и средними нефтегазодобывающими компаниями, поставляющими основной объём своей продукции на внутренний рынок. Кроме того, она усиливает негативные диспропорции в структуре запасов и в структуре добычи углеводородного сырья и абсолютно не чувствительна к кратно растущим затратам на транспортировку нефти. В этой связи было отмечено, что:
изъятые запасы углеводородного сырья в течение последнего десятилетия не компенсированы соответствующим приростом разведанных запасов;
осуществляется избирательная отработка наиболее высококачественной, экономически более привлекательной части месторождений углеводородного сырья;
растёт фонд простаивающих скважин (более 25% эксплуатационного фонда скважин);
сокращается налогооблагаемая база вследствие ликвидации ряда мелких и средних компаний;
не обеспечивается достаточный уровень стабильности и предсказуемости уровня налоговых изъятий;
не обеспечивается возможность для государства с достаточной степенью эффективности осуществлять функции управления и контроля государственным фондом недр.

В 2003 г. состоялся семинар-совещание председателей комитетов (комиссий) законодательных (представительных) органов государственной власти и руководителей подразделений исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам природопользования на тему "Законодательство в области природных ресурсов и природопользования; анализ правоприменительной практики; актуальные вопросы взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти".

Участники семинара-совещания отметили следующее.

Анализ правоприменительной, в том числе судебной, практики подтверждает, что значительное количество норм действующих редакций федеральных законов, регулирующих отношения в области природных ресурсов и природопользования, недостаточно эффективны, поскольку часто не содержат механизмов их реализации и однозначно не устанавливают меры ответственности за их нарушение либо содержат внутренние противоречия и противоречия с действующим законодательством.

Учитывая существенные изменения, произошедшие в смежных отраслях права (налоговом, бюджетном, аграрном, экологическом и других), перспективным направлением законодательной деятельности становится согласование норм законодательства в области природных ресурсов и природопользования с нормами действующего федерального законодательства.

Отсутствие эффективных механизмов реализации федеральных законов в большей степени ощущается на региональном уровне. Функции принятия решений, осуществления контроля, ответственность за состояние окружающей среды и природопользования в соответствии с федеральным законодательством возлагается на субъект Российской Федерации, а законодательные механизмы реализации этих функций отсутствуют.

Проведенная Комитетом Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию предварительная экспертиза разрабатываемых Правительством РФ новых редакций федеральных законов, регулирующих вопросы недропользования, лесных и водных отношений, свидетельствует о том, что основной объём регулятивных, исполнительно-распорядительных полномочий в отношении управления минерально-сырьевыми, лесными, водными ресурсами и водными биологическими ресурсами предполагается сконцентрировать на федеральном уровне.

По мнению участников семинара-совещания положения этих законопроектов необходимо привести в соответствие с законодательством Российской Федерации о разграничении полномочий между различными уровнями государственной и муниципальной власти в Российской Федерации, учитывая нормы Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в том числе:
а) законодательно закрепить разграничение полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области охраны, защиты, воспроизводства и использования минерально-сырьевых, лесных, водных и водных биологических ресурсов, исключив дублирующие функции, в том числе участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в реализации функций по предоставлению объектов недропользования, лесных, водных и водных биологических ресурсов в пользование (аренда, концессия, краткосрочное пользование); по приостановлению, ограничению и прекращению прав пользования объектами недропользования, лесными, водными и водными биологическими ресурсами;
б) законодательно закрепить механизм передачи собственности и функций управления объектами недропользования, лесных и водных отношений на уровень государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
в) отразить механизм участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в контроле за рациональным использованием объектов недропользования, лесных, водных и водных биологических ресурсов.

Участники совещания отметили, что работа по совершенствованию законодательства в области природных ресурсов и природопользования имеет особенности, связанные с тем, что права пользования природными объектами передаются хозяйствующим субъектам, как правило, на длительный период. В связи с этим приоритетным направлением деятельности государства как собственника ресурсов становится обеспечение стабильности и преемственность законодательства. Изменения в законодательстве целесообразно проводить путем подготовки и рассмотрения отдельных тематических блоков поправок в базовое законодательство о природных ресурсах и природопользовании (по материалам Комитета Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию).

Министерство природных ресурсов РФ 28 июля 2004 г. подвело итоги масштабного опроса компаний-недропользователей, а также аналитиков ведущих СМИ по поводу внесенных в Государственную думу РФ поправок к Федеральному закону "О недрах". Изменения касались порядка согласования лицензионных соглашений на право пользования недрами, в частности, ликвидации принципа "двух ключей" (лицензии не выдаются без согласия администрации субъекта РФ) и отмены конкурсной системы в пользу аукционной. Кроме того, рассматривалось предложение МПР России о сокращении сроков рассмотрения заявок на участие в аукционе до 45 дней. Ранее данный процесс занимал 3-6 мес.

Большинство опрошенных специалистов в целом высказались за принятие указанных изменений закона. В частности, конкурсная форма предоставления лицензий рассматривается большинством экспертов как источник коррупции, а также как устаревший механизм, затрудняющий доступ к разработке, геологическому изучению и разведке участков недр. Формирование же системы выдачи лицензий на условиях аукциона рассматривается как возможность сделать их максимально прозрачными.

Несомненную пользу, по мнению представителей компаний и аналитиков ведущих изданий, принесёт сокращение сроков рассмотрения заявок. Эта поправка позволит ускорить ввод в эксплуатацию крупнейших месторождений, что будет означать создание новых рабочих мест, дополнительные поступления в государственный бюджет.

По вопросу ликвидации принципа "двух ключей" авторы писем также высказали единое мнение. Большинство опрошенных специалистов из компаний-недропользователей отметили, что при открытой и прозрачной работе федеральной структуры исполнительной власти эта поправка явится "хорошим стимулом" для ускорения темпов лицензирования.

При этом специалисты отметили, что вслед за отменой принципа "двух ключей" Министерство природных ресурсов РФ также должно разработать регламент работы с лицензиями и лицензионными соглашениями, чтобы не создавать возможности для затягивания сроков выдачи разрешений. В настоящее время МПР России уже направило в Министерство юстиции РФ новый регламент работы с компаниями-недропользователями, который самым жёстким образом очерчивает график прохождения всех документов, а также сроки принятия решений. Данный документ вступит в силу в самое ближайшее время.

После заседания координационного совета по обсуждению структуры новой редакции закона "О недрах" 6 августа 2004 г. глава МПР РФ Юрий Трутнев сообщил следующее: "В новой редакции закона "О недрах" будет содержаться положение об отмене принципа "двух ключей" и переходе к использованию права субъекта РФ на участие в аукционной комиссии".

Министр природных ресурсов подчеркнул, что регионы относятся к отмене данного принципа с "существенным неодобрением". Однако, по его словам, губернаторы в личной беседе с ним не смогли привести веских аргументов в пользу существующего права регионов на запрет проведения аукционов.

Было отмечено, что в новом законе "О недрах" будут унифицированы условия аукционов, то есть требования, предъявляемые к участникам аукциона, будут стандартизированы. Цель данного нововведения - избежать субъективности при проведении аукциона. Кроме того, в новой редакции закона будет прописано приоритетное право компании, проводившей геологоразведку, на получение добычной лицензии ("сквозная лицензия"). Будут унифицированы требования лицензионных соглашений, однако МПР пока не определилось с формой лицензирования.

В новой редакции закона "О недрах" также будут прописаны санкции за невыполнение лицензионных соглашений. По словам министра, это будут как экономические санкции, так и административные (приостановление прав пользования недрами до устранения нарушений).

Новый закон будет содержать положение об обороте прав пользования месторождениями. При этом глава МПР отметил, что оборот прав должен быть свободным. Передача прав пользования будет осуществляться вместе с передачей лицензионных требований (по материалам мониторинга законодательных инициатив).

Основной общий вывод, звучащий в региональных обсуждениях новой редакции закона "О недрах", следующей. Распределение национального богатства, каким являются недра, должно осуществляться на государственной основе - на основе эффективного и рационального распределения. В законодательстве необходимы новые механизмы. Законодательные инициативы должны быть направлены на воспроизводство минерально-сырьевой базы и укрепление геологического потенциала регионов России.